serg_rabin@yahoo.com
+38 (067) 266-10-49
+38 (050) 674-97-84

Гудима Д. Чи існує взаємозв'язок між підтриманням авторитету Страсбурзького суду та звуженням можливостей на звернення до нього?

У статті розглядаються перспективи Європейського суду з прав людини відповідно до нових Протоколів № 15 і № 16 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Обґрунтовується висновок про існування діалектичної залежності між підтриманням авторитету Європейського суду з прав людини та необхідністю звуження можливостей на індивідуальні звернення до нього. Автор звертає увагу на передумови та процес розроблення вказаних Протоколів і їхнє значення для реформування конвенційного механізму захисту прав людини.


Чи існує взаємозв'язок між підтриманням авторитету
Страсбурзького суду та звуженням можливостей на звернення до нього?

 
Д. ГУДИМА
кандидат юридичних наук, доцент,
доцент кафедри теорії та філософії права юридичного факультету
(Львівський національний університет імені Івана Франка)

 

Вступні міркування. Як відомо, тенденція до постійного реформування процедур Європейського суду з прав людини (далі – Суд) викристалізувалася вже достатньо давно. І не секрет, що одна з основних причин для такого реформування з огляду на надмірну завантаженість Суду справами – необхідність підвищення ефективності його роботи, позбавлення Суду від накопичених справ і забезпечення належного виконання державами-учасницями Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі – Конвенція) та рішень Суду на національному рівні. Якщо можна так висловитися, то мова, фактично, йде про порятунок Суду на міжнародній арені як ефективної інституції формування та втілення у практику європейських стандартів прав людини.

Означену залежність між завантаженістю Суду справами й ефективністю його роботи можна спробувати охарактеризувати через категорії «кількості» та «якості» відповідно: ефективність роботи Суду з розгляду звернень є якістю, що зумовлюється, зокрема, змінами у кількості нагромаджених ним справ. Відтак, якість відправлення правосуддя Судом безпосередньо пов’язана з кількістю звернень, які перебувають на його розгляді: чим більше таких звернень (які кваліфікуються Судом як потенційно обґрунтовані) – тим нижчою є якість відправлення ним правосуддя (у сенсі її ефективності за формальними показниками). А зменшення кількості потенційно обґрунтованих звернень може бути досягнута, зокрема, через звуження можливостей заявників на звернення до Суду. Перший крок до такого звуження вже було зроблено згідно з Протоколом № 14 [1], яким було доповнено ст. 35 Конвенції новим критерієм прийнятності – суттєвість шкоди, якої зазнав заявник (ст. 12 Протоколу № 14). І цей крок у реформування конвенційного механізму у бік звуження можливостей заявників не виявився останнім, про що далі ще йтиме мова.

Відтак, закономірною видається постановка питання про встановлення взаємозв’язку між підтриманням авторитету Суду та звуженням можливостей на звернення до нього. Відповідь на це питання пов’язана, зокрема, з тим, яким має бути баланс між реформуванням процедур Суду, спрямованим на зменшення кількості його справ, і якістю відправлення ним правосуддя. Тобто, йдеться, насамперед, про міру допустимого втручання у налагоджений за десятиліття механізм захисту прав людини Судом задля підтримання, збереження, покращення його ефективності.

Отож, спробуємо з’ясувати певну залежність між кількістю звернень до Суду та якістю його роботи. Згідно зі статистичною інформацією Суду станом на 30 червня 2013 р. основну масу його «клієнтів» забезпечують: Росія (21,2 %), Туреччина (13,5 %), Італія (11,5 %), Україна (9,9 %) та Сербія (8,5 %) [2]. А це означає, що від загальної кількості заяв, які перебувають на розгляді Суду (124 900), більше половини стосуються цих п'яти держав. Ще у 2010 році голова Комісії з правових питань і прав людини (далі – Комісія) Парламентської асамблеї Ради Європи (далі – ПАРЄ) у висновках щодо майбутнього Суду та застосування його стандартів вказала, що всі прекрасно розуміють, що Суд не призначений для боротьби з великими масштабами порушень прав людини (п. 4), і конвенційна система у Страсбурзі знаходиться «у небезпеці задухи», оскільки Суд не може відправляти правосуддя для всіх фізичних осіб; повним абсурдом є витрачання часу суддів і співробітників Суду на боротьбу з повторюваними порушеннями. З огляду на це вона висловила думку, що старі демократії, зокрема Італія, вже не кажучи про більш сучасних «злісних порушників» прав людини – Молдову, Польщу, Росію, Румунію й Україну, – мають бути піддані збільшеному відшкодуванню завданої ними шкоди (п. 9) [3]. У вказаних висновках містився також заклик до міністрів держав-учасниць «називати та соромити» держави, які є «найбільшими грішницями» (“big sinners”) конвенційної системи (п. 4, 14).

Наведене, як видається, є яскравим свідченням залежності між підвищенням ефективності роботи Суду та підтриманням його авторитету, з одного боку, і звуженням масштабів порушень прав людини, що будуть потрапляти на розгляд Суду, з іншого боку.

Шлях до схвалення Протоколів № 15 і № 16. У 2010 – 2012 рр. Конференції високого рівня в Інтерлакені, Ізмірі та Брайтоні визначили пріоритетні напрямки реформування Суду [4]. Створені у структурі Ради Європи (далі – РЄ) «редакційні групи» понад рік вивчали заходи, які вживаються державами-учасницями Конвенції для виконання відповідних положень Інтерлакенської й Ізмірської декларацій, впливом останніх і Протоколу № 14 до Конвенції на діяльність Суду, а також впровадженням рішень, ухвалених на Конференції у Брайтоні. Останнє завдання передбачало розробку двох нових протоколів до Конвенції, перший з яких забезпечить, зокрема, скорочення строку на звернення до Суду та послідовність його практики, а другий – розширюватиме компетенцію Суду щодо надання консультативних висновків.

16 травня 2013 р. Комітет Міністрів РЄ (далі – КМРЄ) на 123-ій сесії схвалив Протокол № 15 [9] до Конвенції. З 24 червня 2013 р. він відкритий для підписання та набуде чинності через три місяці після того, як усі держави-учасниці Конвенції його ратифікують (ст. 7 Протоколу № 15).

Не забарились реформатори Суду і з другим запланованим після Брайтонської конференції протоколом – Протоколом № 16 [10], – що отримав в устах Президента Суду Д. Шпільмана (D. Spielmann) назву «Протокол діалогу» [11; 12], оскільки він надає можливість вищим національним судам вести діалог з Судом. На думку Президента Суду, цей Протокол повинен «посилити взаємодію між Судом і національними органами влади та зміцнити здійснення Конвенції у відповідності з принципом субсидіарності» [12].

Закладена в основу Протоколу № 16 ідея розширити компетенцію Суду щодо надання консультативних висновків була розроблена відповідно до Плану дій, затвердженого на ІІІ Саміті глав держав і урядів держав-учасниць РЄ (2005). Суть цієї ідеї зводилася до того, що конституційні суди та суди останньої інстанції матимуть право звертатися за вказаними висновками до Суду, а ці висновки не будуть зобов’язуючими для адресантів.

Ізмірська декларація [13] у п. D (1) закликала КМРЄ «поміркувати над доцільністю запровадження процедури, котра би дозволяла найвищим національним судам робити запити до Суду про надання консультативних висновків стосовно інтерпретації та застосування Конвенції, що допоможе з’ясовувати положення Конвенції та практики Суду, забезпечуючи, таким чином, подальше керівництво для допомоги державам-учасницям в уникненні майбутніх порушень» Конвенції.

Сам Суд теж відчуває потребу у діалозі з національними судами, на що він звернув увагу зокрема у п. 27-28 Попереднього висновку від 20 лютого 2012 р. у рамках підготовки до Брайтонської конференції (далі – Попередній висновок) [14]. Причому наголошувалося на можливості такого діалогу не тільки у формі консультативних висновків Суду, але і безпосередньо в його рішеннях, коли вищий національний судовий орган у конкретній справі висловлює перед Судом зауваження щодо певної його практики.

Брайтонська декларація [15] у п. В(12d), розвиваючи ідеї Ізмірської конференції, зазначила, що взаємовідносини між Судом та національними органами влади можна було би зміцнити шляхом передбачення у Конвенції більшої влади Суду з надання у конкретних справах, що розглядаються на національному рівні, консультативних висновків, які не будуть обов’язковими для інших держав-учасниць Конвенції. Для реалізації цієї мети конференція запропонувала КМРЄ до кінця 2013 року підготувати текст відповідного протоколу до Конвенції та вирішити, чи приймати цей протокол.

10 липня 2013 р. представники міністрів у КМРЄ схвалили текст Протоколу № 16 [23] в цілому та відкрили його для підписання державами-учасницями Конвенції з 2 жовтня ц.р. [24]. Протокол № 16 набуде чинності у перший день місяця, наступного після спливу 3 місяців з дати, станом на яку 10 Високих Договірних Сторін Конвенції висловили свою згоду бути зобов’язаними за цим Протоколом (п. 1 ст. 8). Аналогічне правило, запозичене з Протоколу № 9 до Конвенції, застосовуватиметься і до кожної наступної держави, що приєднається до Протоколу № 16 (п. 2 ст. 8).

Загальна характеристика пропонованих Протоколами № 15 і № 16 змін до Конвенції. Текст Протоколу № 15 до Конвенції складено, як зазначено у ньому, беручи до уваги декларації, ухвалені у Брайтоні, Ізмірі й Інтерлакені, а також ухвалений навесні ц.р. Висновок ПАРЄ № 283 (2013).

Необхідність підписання Протоколу № 15 у преамбулі до нього обґрунтовується «потребою забезпечення того, щоб Європейський суд з прав людини… міг продовжувати відігравати свою виняткову роль у захисті прав людини в Європі». Отож, з’ясуємо, які зміни до Конвенції пропонує цей «процедурний» протокол і чи справді він може забезпечити збереження за Судом вказаної ролі.

По-перше, у преамбулу Конвенції, яку, як відомо, Суд неодноразово застосовував при вирішенні справ, додано посилання на розвинені у його практиці принципи субсидіарності та свободи розсуду (“margin of appreciation”) держав (ст. 1 Протоколу № 15). По-друге, досягнення 70-річного віку як підстава для завершення повноважень судді Суду замінюється вимогою про те, що кандидати на цю посаду повинні мати менше 65 років на день, до якого на запит ПАРЄ держава має представити список таких кандидатів (ст. 2). По-третє, з дня набрання чинності Протоколом № 15 сторони позбавляються права заперечувати проти відмови палати від розгляду справи на користь Великої палати (ст. 3, п. 2 ст. 8). По-четверте, строк на звернення до Суду скорочується з 6 до 4 місяців (ст. 4). І, нарешті, по-п’яте, змін зазнає критерій прийнятності індивідуальних заяв, запроваджений Протоколом № 14: усувається одна з гарантій запобігання відхиленню заяви за критерієм «суттєвості шкоди», якщо національний суд не розглянув відповідну справу належним чином (ст. 5).

Протокол № 16, який встановлює додаткові до Конвенції правила без внесення змін до неї (ст. 6; п. 28 Пояснювального коментаря до проекту Протоколу № 16 (далі – Коментар № 16) [17]), так би мовити, розвиває принцип свободи розсуду держав «під наглядом» Суду, оскільки надає вищим судам і трибуналам держав-учасниць Конвенції право звертатися до Суду на мові провадження у національних судах (п. 13 Коментаря № 16 [17]) за консультативними висновками з «принципових питань тлумачення чи застосування прав і свобод, визначених у Конвенції та протоколах до неї», у конкретних справах, що перебувають на розгляді цих судів (ст. 1). І хоча такі висновки мають бути мотивованими та доведеними як до суду-запитувача, так і до відома відповідної держави (п. 1 і 3 ст. 4), проте вони не матимуть зобов’язуючої сили для вирішення судових справ (ст. 5).

Принципи субсидіарності та свободи розсуду держав «під наглядом» Суду. З означених змін чи не найбільш дискусійним є закріплення у преамбулі до Конвенції посилання на принципи субсидіарності та свободи розсуду. Така імплементація положення п. 12 (b) Брайтонської декларації, яке нагадує про обов’язок Високих Договірних Сторін належно виконувати Конвенцію на національному рівні, виглядає, на мій погляд, дещо дивною. Видається, що окреме, «протокольне» визнання з боку держав-учасниць Конвенції принципів субсидіарності та свободи розсуду, розроблених у практиці Суду, аж ніяк не вплине на якість виконання державами зобов’язань за Конвенцією. Крім того, оскільки рішення Суду становлять невід’ємну частину Конвенції, є обов’язковими, а його юрисдикція вже давно не є факультативною, то для покращення якості виконання обов’язку Високих Договірних Сторін належно виконувати Конвенцію на національному рівні включення до преамбули «живого організму» вищевказаних принципів не може стати визначальним. Відтак, забезпечення такого покращення навряд чи було справжньою причиною аналізованої зміни до Конвенції.

У повідомленні юрисконсульта Суду «Послідовне виконання Інтерлакенської декларації: принцип субсидіарності» (“Interlaken Follow-up. Principle of Subsidiarity”) від 8 липня 2010 р. [25] (далі – Повідомлення) вказано, що цей принцип, який має процесуальний і матеріальний аспекти (див. п. 17-53 Повідомлення [25]), покладає «завдання забезпечення дотримання прав, закріплених у Конвенції, передусім на органи влади держав-учасниць, а не на Суд. Суд може та повинен втручатися тільки тоді, коли національні органи не можуть виконати це завдання». І таке втручання у п. 9 Повідомлення [25] з посиланням на п. 2 розділу «Плану дій» Інтерлакенської декларації [26] пов’язується з можливістю Суду «сконцентруватися на своїй важливій ролі як гаранта прав людини та приймати належно обґрунтовані рішення з достатньою швидкістю, зокрема ті, в яких стверджується про серйозне порушення прав людини». Наголос на серйозності таких порушень, як і вищезгадані аргументи про те, що Суд не призначений для боротьби з великими масштабами порушень прав людини та не може відправляти правосуддя для всіх фізичних осіб [3], наводять на думку, що означений принцип може слугувати Суду для обґрунтування його можливості усунутися від розгляду певних категорій справ, зокрема тих, які раніше вже були ним розглянуті.

Самé по собі закріплення у преамбулі до Конвенції означених у практиці Суду субсидіарного статусу її правозахисного механізму та права держав на свободу їх розсуду з питань прав і свобод людини не мало би змінювати підходи Суду до інтерпретації «правообмежувальних» положень Конвенції та принципів такого обмеження. Проте не може залишитися непомітним, що у пропонованій Протоколом № 15 зміні до преамбули Конвенції, немає вказівки на те, що йдеться про принципи субсидіарності та свободи розсуду, вироблені саме у практиці Суду. І якщо зміст принципу субсидіарності конвенційного механізму можна вивести безпосередньо з тексту Конвенції (зі взятих у системному зв’язку її ст. 1, 13 і п. 1 ст. 35), то зміст принципу свободи розсуду держави щодо імплементації положень Конвенції, а тим більше межі такого розсуду без звернення до практики Суду (і, до речі, до згаданого принципу субсидіарності) встановити складно, а то й неможливо.

Доктрина свободи розсуду («“margin of appreciation” doctrine») у Повідомленні [25] розглядається як практичний прояв матеріального аспекту принципу субсидіарності, що знаходить вияв у ситуаціях, коли Суду слід встановити, чи було «необхідним у демократичному суспільстві» у випадках, встановлених Конвенцією (ст. 8-11 Конвенції, ст. 2 Протоколу № 4), обмеження державою прав людини, а також коли Суд оцінює на предмет сумісності з Конвенцією ті обмеження, які у ній не виражені прямо, є неявними, допустимими (п. 40-53 Повідомлення [25]).

У пропонованих Протоколом № 15 змінах до преамбули Конвенції вказано, що на свободу розсуду, якою користуються держави, розповсюджується «наглядова юрисдикція» Суду. Але останній не вважав таке формулювання достатньо чітким для того, щоби зрозуміти закладений у нього зміст (п. 4 Висновку Суду від 6 лютого 2013 р. щодо проекту Протоколу № 15 (далі – Висновок Суду № 15) [7]). Відтак, у п. 7 Пояснювального коментаря до проекту Протоколу № 15 [27] (далі – Коментар № 15) з’явилася вказівка на те, що йдеться саме про доктрину свободи розсуду, розроблену Судом у його прецедентному праві. І роль Суду визначена як розгляд на предмет сумісності з Конвенцією рішень, прийнятих національними органами, з належним урахуванням свободи розсуду держави (п. 9 Коментаря № 15 [27]).

Відсутність зазначеної вказівки могла би бути підставою для деяких держав вважати, що вони мають свободу розсуду щодо будь яких прав, передбачених у Конвенції та протоколах до неї (на цьому наголосили міжнародні правозахисні організації у відкритому листі від 15 квітня 2013 р. до держав-членів РЄ [28]). Хоча, як відомо, така свобода відсутня щодо абсолютних, невід’ємних прав людини (див. про це п. 40 (а) Повідомлення [25] та п. 7 Доповіді Комісії ПАРЄ від 19 березня 2013 р. (далі – Доповідь № 15) [6]).

Віковий ценз для обрання суддями більш досвідчених кандидатів. Стосовно заміни граничного віку для перебування на посаді судді Суду максимальним віком, в якому особа може стати суддею Суду, то така заміна спрямована на імплементацію п. 25 (f) Брайтонської декларації та пропозиції самого Суду. З одного боку, вона забезпечує можливість судді відпрацювати всі встановлені Конвенцією 9 років строку повноважень, а з іншого – забезпечує можливість суддів працювати орієнтовно до виповнення 74 років. Однак означена зміна буде стосуватися тільки тих кандидатів на посаду судді, які будуть запропоновані Високими Договірними Сторонами вже після набрання чинності Протоколом № 15 (п. 1 ст. 8).

Цікаво, що розробники Протоколу № 15 у питанні визначення моменту, станом на який вік кандидата на посаду судді Суду повинен бути меншим ніж 65 років, відійшли від п. 25 (f) Брайтонської декларації. У ній пропонувалося, аби відповідний кандидат був молодшим ніж 65 років у день вступу на посаду, а ст. 2 зазначеного Протоколу передбачає недосягнення вказаного віку на день, до якого на запит ПАРЄ держава має представити список з 3-х таких кандидатів.

Причина цього відходу від Брайтонської декларації роз’яснена у п. 13 Коментаря № 15 [27]: процес виборів судді – від процедури відбору кандидатів на національному рівні до голосування у ПАРЄ – є тривалим. І необхідно уникнути випадків, коли особа досягне граничного віку обрання на посаду судді Суду ще до голосування у ПАРЄ.

Суд привітав вказану «вікову зміну» до Конвенції та назвав її такою, що «повинна бути корисною у майбутньому для заохочення обрання суддями дуже досвідчених кандидатів», а встановлена Конвенцією вікова межа перебування судді на посаді «вже не здається необхідною у наші дні» (п. 6 Висновку Суду № 15 [7]).

Незважаючи на визначення у Конвенції максимального віку, до досягнення якого особа може бути запропонована державою як кандидат на посаду судді Суду, Протокол № 15 не дає відповідей на запитання про те, якими мають бути мінімальний вік і професійний досвід такого кандидата. Однак з огляду на те, що у багатьох державах-учасницях Конвенції вимоги до мінімального віку та професійного досвіду встановлені для кандидатів на посади суддів національних судів, вказана проблема вже неодноразово піднімалася фахівцями Комісії ПАРЄ (п. 10 Доповіді № 15 [6]) та може бути вирішена на наступних стадіях реформування Суду.

Сторони без права «вето». Як відомо, Суд не використовує будь-яку формальну доктрину прецеденту. Але вважає, що в інтересах правової визначеності, передбачуваності та рівності перед законом він не відійде без переконливих причин від прецедентів, сформульованих у попередніх справах (п. 14 Попереднього висновку [14]).

Одним із напрямків забезпечення послідовності й узгодженості практики Суду має стати скасування права сторони «ветувати» відмову палати від розгляду справи на користь Великої палати (ст. 30 Конвенції). Таке рішення спрямоване на виконання п. 25 (d) Брайтонської декларації та пропозиції самого Суду (п. 38 Попереднього висновку [14]).

Очікується, що після набрання чинності Протоколом № 15 до Конвенції палата буде консультуватися зі сторонами щодо її намірів відмовитися від розгляду справи і до такої відмови, наскільки це можливо, «звузить» справу, зокрема визнавши неприйнятними відповідні її частини. Це робиться для того, щоби Велика палата мала змогу надати сторонам більш конкретні орієнтири щодо потенційного відходу від чинного прецедентного права чи серйозного питання тлумачення Конвенції і протоколів до неї (п. 18-19 Коментаря № 15 [27]).

Зменшення часу на подання заяви до Суду. Стосовно скорочення строку для звернення до Суду з 6-и місяців до 4-х, то це нововведення, запропоноване самим Судом, імплементує положення п. 15 (а) Брайтонської декларації. Воно запроваджується через 6 місяців після набрання чинності Протоколом № 15 і не може бути застосованим до тих заяв, рішення щодо прийнятності яких за п. 1 ст. 35 Конвенції вже було прийняте впродовж 6-и місяців до набрання чинності ст. 4 Протоколу № 15 (п. 3 ст. 8 цього Протоколу). Вказаний механізм запровадження скороченого строку на звернення до Суду останній вважає таким, що забезпечить «необхідний рівень правової визначеності для заявників» (п. 12 Висновку Суду № 15 [7]).

Видається, що таке скорочення може сприяти зменшенню кількості заяв до Суду (зокрема з України), оскільки часто, як свідчить мій практичний досвід, заявник знаходить фахівця для написання заяви до Суду на п’ятий-шостий місяць після прийняття остаточного рішення у його справі на національному рівні, а як звернутися до Суду самостійно багато заявників просто не знають.

Удар по «несуттєвих» порушеннях прав людини. Суперечливим, як на мене, з погляду верховенства права є виключення Протоколом № 15 на виконання п. 15 (с) Брайтонської декларації гарантії унеможливлення визнання неприйнятною заяви через несуттєвість шкоди, завданої заявникові, якщо національний суд не розглянув належним чином відповідну справу (п. 3 (b) ст. 35 Конвенції). Відтак, якщо заявник, на думку Суду, не зазнав суттєвої шкоди, а повага до прав людини, гарантованих Конвенцією і протоколами до неї, не вимагає розгляду заяви по суті, то Суд визнаватиме відповідні заяви неприйнятними.

Доповідач Комісії ПАРЄ К. Чоуп (Ch. Chope) вважав, що означена зміна п. 3 (b) ст. 35 Конвенції «є логічною, оскільки за потреби справа може бути розглянута по суті, якщо Суд вважатиме це необхідним. Вона водночас визнає той факт, що Суд не повинен невиправдано займатися дрібницями (… de minimis non curat praetor)» (п. 15 Доповіді № 15 [6]; див. також: п. 23 Коментаря № 15 [27]). Але чи означає пропонована Протоколом № 15 зміна п. 3 (b) ст. 35 Конвенції, що порушення принципів справедливості при розгляді справи заявника на національному рівні за умов, що завдана заявникові шкода не є суттєвою, не зумовлюватиме застосування принципу поваги до прав людини, який може вимагати розгляду заяви по суті? Відповідь на це питання мав би дати Суд. Однак видається, що у світлі його реформи, спрямованої на «розвантаження» від «баласту» справ, а також з огляду на принципи субсидіарності та свободи розсуду, які будуть закріплені у преамбулі до Конвенції, процесуальні порушення під час розгляду справ у національних судах можуть не стати визначальними для того, щоби за умови несуттєвості шкоди, завданої заявникові, заява останнього розглядалася Судом по суті. На користь такої позиції може свідчити те, що буквальне тлумачення чинної редакції п. 3 (b) ст. 35 Конвенції дозволяє зробити висновок, що належний розгляд справи національним судом не охоплюється принципом поваги до прав людини, гарантованих Конвенцією і протоколами до неї.

Відтак, деякі держави (до яких можна віднести й Україну), в яких судова система значно хибує на порушення процесуальних норм – особливо тоді, коли суди надмірно завантажені справами, – можуть вважати, що згідно з Протоколом № 15 отримують своєрідний «карт-бланш» на такі порушення у «несуттєвих» справах.

Консультативні висновки Суду «на замовлення» національних судів. Протокол № 16 надає право державам-учасницям Конвенції самостійно – під час його підписання чи передання на зберігання ратифікаційного документа – визначити у заяві на ім'я Генерального секретаря РЄ ті вищі суди, які матимуть право звертатися до Суду за наданням консультативних висновків (ст. 10). Протокол № 16 не обмежує це право держав, а відтак можливі випадки, коли держава закріпить право «замовляти» такі висновки за судами, що мають обмежену компетенцію з розгляду справ про порушення прав і свобод. Говорячи про Україну, такими судами можуть стати Конституційний Суд України та Верховний Суд України. Але наскільки кардинально вплине надання їм повноважень звертатися до Суду за консультативними висновками у конкретних справах на рівень завантаженості Суду зверненнями проти України та на стан виконання нашою державою зобов’язань за Конвенцією? Як видається, такий вплив з огляду на компетенцію вказаних національних судів буде обмеженим.

Розробники Протоколу № 16 передбачали, що найвищі судові інстанції держав можуть не мати достатньої компетенції з розгляду справ. А тому для врахування особливостей національних правових систем вони передбачили, що запитувачами консультативних висновків також можуть стати вищі суди або трибунали, що, хоч і поступаються конституційному або верховному суду в ієрархії, проте мають достатню вагу, аби вважатися «високими» для тієї чи іншої категорії справ (п. 8 Коментаря № 16 [17]). Важливо й те, що для визначення державою судів, які отримають право на звернення до Суду за консультативними висновками, не матиме значення, чи є такі суди останніми в ієрархії судів для того, щоби вважати відповідно до п. 1 ст. 35 Конвенції, що заявник вичерпав національні засоби правового захисту. А сам перелік таких судів держава завжди матиме змогу уточнити (п. 32 Коментаря № 16 [17]).

З огляду на вищевказане, враховуючи особливості національного процесуального законодавства, доцільно, аби в Україні право на звернення до Суду на підставі Протоколу № 16 отримали поряд з Конституційним і Верховним Судами України суди касаційної інстанції – Вищий спеціалізований суд з розгляду цивільних і кримінальних справ, Вищий господарський суд України та Вищий адміністративний суд України.

З набранням чинності Протоколом № 16 за рахунок консультативних висновків Суду його прецедентна практика може суттєво розширитися. Останні хоч і не будуть обов’язковими для держав, суди яких зверталися за їх отриманням (ст. 5 Протоколу № 16), однак створюватимуть «незаперечні юридичні наслідки» (п. 11 Попереднього висновку щодо цього Протоколу Комісії ПАРЄ [21]) та матимуть зобов’язуючу силу для самого Суду. Вони стануть частиною його прецедентного права поряд з ухвалами щодо прийнятності (decisions) та рішеннями щодо суті (judgements) заяв: «Тлумачення Конвенції та протоколів до неї, які містяться у таких консультативних висновках, буде аналогічним за своєю дією з правотлумачними положеннями, встановленими Судом в його рішеннях і ухвалах» (п. 27 Коментаря № 16 [17]). Відтак, обсяг поняття, позначеного терміном «практика Суду» у Законі України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», потребуватиме відповідного корегування – віднесення до нього також і консультативних висновків Суду.

Протокол № 16 не передбачає обов’язку вищого національного судового органу звертатися до Суду за отриманням консультативних висновків у всіх випадках, коли той хоче застосувати для вирішення конкретної справи Конвенцію та практику Суду. Більше того, запитувач такого висновку буде вправі відкликати власний запит (п. 7 Коментаря № 16 [17]), але має враховувати, що Суд вважає об’єктивно необхідним забезпечити розгляд цього запиту в розумно короткий строк, надавши йому певний ступінь пріоритетності (п. 13 Висновку Суду від 6 травня 2013 р. щодо проекту Протоколу № 16 [22]).

Згідно зі ст. 2 Протоколу № 16 розгляд запитів про надання консультативних висновків належить до компетенції Великої палати Суду. Проте не всі ці запити зобов’язуватимуть останню звернутися до означеної компетенції. Функцію, так би мовити, фільтрування запитів вищих національних судів виконуватиме колегія у складі 5 суддів Великої палати Суду. Ця колегія, на відміну від вирішення запитів про передання справи на розгляд Великої палати згідно з п. 2 ст. 43 Конвенції, зобов’язана мотивувати свої рішення про відмову у розгляді запиту (п. 1-2 ст. 2), хоча Суд при обговоренні проекту Протоколу № 16 виступав проти запровадження такого обов’язку (п. 9 Попереднього висновку щодо цього Протоколу Комісії ПАРЄ [21]). До складу вказаної колегії та самої Великої палати включається суддя, обраний від Високої Договірної Сторони, національний суд якої адресував запит до Суду. Якщо такого судді немає, або якщо він не може взяти участь у засіданні, Президент Суду за аналогією з процедурою, передбаченою п. 4 ст. 26 Конвенції, визначає зі списку, поданого заздалегідь відповідною державою, особу, яка має право засідати як суддя (п. 3 ст. 2 Протоколу № 16).

Комісар Ради Європи з прав людини та Висока Договірна Сторона, з суду якої надійшов запит про надання консультативного висновку, мають право подавати свої письмові зауваження та брати участь у слуханнях. Ці можливості в інтересах належного відправлення правосуддя Президент Суду за аналогією з п. 2 ст. 36 Конвенції може запропонувати будь-якій іншій Високій Договірній Стороні чи особі (ст. 3 Протоколу № 16).

Протокол № 16 передбачає можливість того, що позиція суддів Великої палати Суду стосовно певного консультативного висновку не буде одностайною чи позиція окремих суддів потребуватиме конкретизації. Тому кожному судді надається право викладати окрему думку (п. 2 ст. 4), яка може як збігатися з думкою більшості суддів, так і відрізнятися від неї (п. 22 Коментаря № 16 [17]). Наскільки можна здогадуватися, така окрема думка підлягає опублікуванню Судом разом з текстом відповідного консультативного висновку (п. 4 ст. 4) і з урахуванням правил конфіденційності (п. 24 Коментаря № 16 [17]).

Консультативні висновки Суду не обмежуватимуть осіб, у справах яких на національному рівні вони отримувалися, у праві на звернення до Суду на підставі ст. 34 Конвенції (п. 26 Коментаря № 16 [17]). Однак ідея зменшити завантаженість Суду не була би реалізована, якщо би пропоновані зміни не мали значення для «долі» заяв, які надходитимуть до нього. Так, «якщо заява до Суду скерована після провадження у справі, в якій консультативний висновок Суду був ефективно застосований, то очікується, що ті частини заяви, які стосуються питань, розглянутих у консультативному висновку, будуть визнані неприйнятними чи вилучені» з реєстру (п. 26 Коментаря № 16 [17]). За якими критеріями Суд буде оцінювати ефективність застосування консультативного висновку для вирішення справи на національному рівні, поки що невідомо.

Основні висновки. Протоколи № 15 і № 16 до Конвенції продовжують реформування конвенційного механізму для збільшення «продуктивності» Суду. З огляду на те, що не всі мотиви та цілі закріплених у цих Протоколах положень зрозумілі з їх текстів, для інтерпретації Судом пропонованих нововведень матимуть значення, зокрема, проаналізовані у цій статті та інші [5; 8; 16; 18; 19; 20] підготовчі матеріали до вказаних Протоколів і декларації 2010-2012 років, які деталізують наміри розробників.

Означена Протоколом № 15 зміна преамбули до Конвенції «зв’яже» Суд принципами субсидіарності та свободи розсуду держав, що забезпечить виконання завдання, поставленого у п. 12 (а) Брайтонської декларації: заохотити Суд «до ще більшої популяризації та послідовного застосування цих принципів у його рішеннях». Причому закріплення принципу свободи розсуду держави додатково акцентуватиме на тому, що конвенційний механізм не має на меті суворої уніфікації стандартів прав людини в Європі, а відтак національний контекст реалізації й обмеження конвенційних прав і надалі буде враховуватися Судом.

Згідно з означеним принципом свободи розсуду та з метою «зміцнити здійснення Конвенції відповідно до принципу субсидіарності» (абзац 3 преамбули до Протоколу № 16) цей Протокол, з одного боку, розширить можливості держави з ведення «діалогу» з Судом стосовно з’ясування змісту деяких положень Конвенції та його практики, що можуть бути цінними для вирішення конкретної судової справи на національному рівні. А з іншого боку, дозволить державі опосередковано – через «ефективне застосування» при вирішенні справи на національному рівні консультативного висновку Суду – впливати на зменшення кількості заяв, поданих проти неї до цього міжнародного органу. Пропонована Протоколом № 16 «процедура не тільки підвищить легітимність Суду, але також посилить застосування принципу субсидіарності» (п. 10 Попереднього висновку щодо цього Протоколу Комісії ПАРЄ [21]).

Чи можливі та які саме негативні наслідки від запровадження нових «протокольних» змін для гарантування конвенційних прав людини, – можна тільки здогадуватися. Але очевидним є те, що завдання порятунку авторитету Суду як дієвого засобу захисту прав людини є на «порядку денному» РЄ більш важливим завданням, ніж забезпечення контролю за дотриманням конвенційних прав у всіх без винятку випадках.

З огляду на тенденції роботи Суду в останні десятиліття є підстави стверджувати, що невжиття державами-учасницями Конвенції запропонованих Протоколами № 15 і № 16 заходів може закріпити регресивний «стрибок» у діяльності Суду, який спостерігається з огляду на різке збільшення кількості потенційно прийнятних заяв, надмірну тривалість розгляду ним справ і погано відображається на його авторитеті. Задля об’єктивності зазначу, що певне зрушення у бік нової якості роботи Суду – «стрибка» прогресивного – почало відбуватися після набрання чинності Протоколом № 14 (це, зокрема, відзначає і Президент Суду [12]). Однак, як зазначено у п. 8 преамбули Ізмірської декларації, «положення Протоколу № 14 до Конвенції… не забезпечать довготривалого та всебічного вирішення проблем, які постали перед конвенційною системою». Вони «не здатні встановити баланс між скаргами, що надходять до Суду, та вирішуються ним, тобто не здатні забезпечити ефективний розгляд постійно зростаючої кількості заяв» без невідкладного вжиття подальших заходів (п. 3 констатуючої частини вказаної декларації) «для забезпечення того, аби конвенційна система залишалася ефективною та могла й у подальшому захищати права і свободи понад 800 мільйонів європейців» (п. 6 Брайтонської декларації).

Зміни до Конвенції, передбачені у Протоколах № 15 і № 16, мають зумовити чергові зміни у діяльності Суду, спрямовані на перехід негативних кількісних змін у позитивні якісні, тобто на зменшення його завантаженості та підвищення завдяки цьому ефективності роботи Суду. Коли саме матиме місце прогресивний «стрибок» у розвитку цього міжнародного органу та чи буде вказаний перехід відразу помітним для фахівців, зараз припустити складно. Як видається, очевидним є факт спрямованості означеного у цій статті реформування Суду на забезпечення індукованого (тобто зумовленого цілеспрямованим зовнішнім впливом) такого «стрибка», а його встановлення дозволить пізнати об’єктивну сутність змін, що відбуваються у розвитку Суду. Як передбачає п. 6 розділу «Імплементація» Інтерлакенської декларації, «до кінця 2019 року Комітет Міністрів повинен вирішити, чи прийняті заходи продемонстрували свою достатність у забезпеченні тривалого функціонування контрольного механізму Конвенції та чи є необхідними інші, більш ґрунтовні, зміни» (див. також п. 34 Брайтонської декларації).

Як і будь-яке реформування, реформування Суду має бути спрямованим на забезпечення певної міри його завантаженості, тобто тієї оптимальної межі зміни у сторону зменшення кількості заяв, що перебувають на його розгляді, яка дозволить зберегти якісні характеристики Суду як «совісті Європи» [29; 30]. Незабезпечення такої міри чи її порушення може призвести до різкого, кардинального обмеження кількості індивідуальних заяв, які потраплятимуть на розгляд Суду. Звісно, це сприятиме вирішенню проблеми його перевантаженості та наданню тим самим нової якості роботі Суду, проте, мабуть, загрожуватиме його буттю як ефективного міжнародного правозахисного судового органу, оскільки зумовлюватиме зневіру в уособлення «совісті Європи». Відтак, варто, щоби реформування Суду після прогнозованого «стрибка» у його розвитку внаслідок запровадження Протоколів № 15 і № 16 до Конвенції було доведене до забезпечення такої міри індивідуальних звернень до Суду, такої їх кількості, що не зумовлюватиме якісних негативних змін у його діяльності. А оскільки будь яка якість явища має визначені кількісні межі, то сáме забезпечення означеної міри дозволить Суду зберегти, так би мовити, єдність кількості та якості.

ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ

1.          Protocol No. 14 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, amending the control system of the Convention. Strasbourg, 13.V.2004 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/194.htm

2.          Pending Applications Allocated to a Judicial Formation (30 June 2013) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://echr.coe.int/Documents/Stats_pending_month_2013_BIL.pdf.

3.          The future of the Strasbourg Court and enforcement of ECHR standards: reflections on the Interlaken process. Conclusions of the Chairperson, Mrs Herta Daubler-Gmelin, of the hearing held in Paris on 16 December 2009 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://assembly.coe.int/CommitteeDocs/2010/20100121_ajdoc06%202010.pdf.

4.          Майбутнє Європейського суду з прав людини (Інтерлакенська, Ізмірська, Брайтонська декларації) / Праці Львівської лабораторії прав людини і громадянина НДІ державного будівництва та місцевого самоврядування НАПрН України / редкол.: П.М. Рабінович (голов. ред.) та ін. – Серія ІI. Коментарі прав та законодавства. – Вип. 12. – Львів: Сполом, 2013. – 56 с.

5.          Draft Protocol No. 15 to the Convention [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.coe.int/t/dghl/StandardSetting/CDDH/DH_GDR/DH-GDR%282012%29R2_Addendum%20III_Draft%20Protocol%20no%20%2015_ECHR%20%283%29.pdf.

6.          “Draft Protocol No. 15 to the European Convention on Human Rights”: Draft opinion adopted unanimously by the Committee on Legal Affairs and Human Rights in Paris on 19 March 2013. Report (Rapporteur: Mr Christopher Chope, United Kingdom, European Democratic Group) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.assembly.coe.int/Communication/ajdoc11_2013.pdf.

7.          Opinion of the European Court of Human Rights on Draft Protocol No. 15 to the European Convention on Human Rights, adopted by the Court on 6 February 2013 (Appendix to the “Draft Protocol No. 15 to the European Convention on Human Rights”: Draft opinion adopted unanimously by the Committee on Legal Affairs and Human Rights in Paris on 19 March 2013. Report) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.assembly.coe.int/Communication/ajdoc11_2013.pdf.

8.          Opinion 283 (2013). Provisional version. Draft Protocol No. 15 amending the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://assembly.coe.int/ASP/XRef/X2H-DW-XSL.asp?fileid=19723&lang=EN.

9.          Protocol No. 15 amending the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/213.htm.

10.          Draft Protocol No. 16 to the Convention [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cddh/CDDH-DOCUMENTS/CDDH(2012)R76_Addendum%20V_EN.pdf.

11.          Speech of Dean Spielmann at the 123d Session of the Committee of Ministers, 16 May 2013 (in French) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.echr.coe.int/Documents/Speech_20130516_Spielmann_CM_FRA.pdf.

12.          Speech of Dean Spielmann at the 78th CDDH meeting, 27 June 2013 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cddh/CDDH-DOCUMENTS/discours%20Spielmann%20EN.pdf.

13.          Declaration. High Level Conference on the Future of the European Court of Human Rights. Izmir, Turkey, 26 – 27 April 2011 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://echr.coe.int/Documents/2011_Izmir_FinalDeclaration_ENG.pdf.

14.          Preliminary opinion of the Court in preparation for the Brighton Conference (Adopted by the Plenary Court on 20 February 2012) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.coe.int/t/dgi/brighton-conference/Documents/Court-Preliminary-opinion_en.pdf.

15.          Brighton Declaration. High Level Conference on the Future of the European Court of Human Rights [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://echr.coe.int/Documents/2012_Brighton_FinalDeclaration_ENG.pdf.

16.          Draft Explanatory report to Protocol No. 16, Strasbourg, 2 November 2012 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cddh/DH_GDR/DH-GDR(2012)020_Draft%20Explanatory%20Report_Protocol%20no%20%2016_ECHR%20(3).pdf.

17.          Draft explanatory report to Protocol No. 16 to the European Convention on Human Rights. For consideration by the GT-REF.ECHR at its meeting on 9 April 2013 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CM(2013)31&Language=lanEnglish&Ver=add&Site=CM&BackColorInternet=DBDCF2&BackColorIntranet=FDC864&BackColorLogged=FDC864#P10_123.

18.          Draft Protocol No. 16 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms. For consideration by the GT-REF.ECHR at its meeting on 9 April 2013 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CM(2013)31&Language=lanEnglish&Site=CM&BackColorInternet=DBDCF2&BackColorIntranet=FDC864&BackColorLogged=FDC864#P18_432.

19.          Draft Protocol No. 16 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and Explanatory Report thereto. Decisions [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CM/Del/Dec(2013)1168/4.3&Language=lanEnglish&Ver=original&Site=CM&BackColorInternet=DBDCF2&BackColorIntranet=FDC864&BackColorLogged=FDC864.

20.          Draft Protocol No. 16 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms. Request for an opinion, 23 April 2013 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://assembly.coe.int/ASP/Doc/XrefViewPDF.asp?FileID=19570&Language=EN.

21.          “Draft Protocol No. 16 to the European Convention on Human Rights”: Draft opinion adopted unanimously by the Committee on Legal Affairs and Human Rights in Izmir, Turkey, on 27 May 2013. Report (Rapporteur: Mr Christopher Chope, United Kingdom, European Democratic Group) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.assembly.coe.int/CommitteeDocs/2013/pressajdocE.pdf.

22.          Opinion of the European Court of Human Rights on Draft Protocol No. 16 to the European Convention on Human Rights extending its competence to give advisory opinions on the interpretation of the Convention. Appendix to the “Draft Protocol No. 16 to the European Convention on Human Rights”: Draft opinion adopted unanimously by the Committee on Legal Affairs and Human Rights in Izmir, Turkey, on 27 May 2013 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.assembly.coe.int/CommitteeDocs/2013/pressajdocE.pdf.

23.          Protocol No. 16 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and its Explanatory Report (Adopted by the Committee of Ministers on 10 July 2013 at the 1176th meeting of the Ministers’ Deputies) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CM/Del/Dec(2013)1176/4.4&Language=lanEnglish&Ver=app23&Site=CM&BackColorInternet=DBDCF2&BackColorIntranet=FDC864&BackColorLogged=FDC864.

24.          Draft Protocol No. 16 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and its Explanatory Report. Decisions [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CM/Del/Dec(2013)1176/4.4&Language=lanEnglish&Ver=original&Site=CM&BackColorInternet=DBDCF2&BackColorIntranet=FDC864&BackColorLogged=FDC864.

25.          Interlaken Follow-up: Principle of Subsidiarity. Note by the Jurisconsult [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://echr.coe.int/Documents/2010_Interlaken_Follow-up_ENG.pdf.

26.          Interlaken Declaration. High Level Conference on the Future of the European Court of Human Rights. 19 February 2010 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://echr.coe.int/Documents/2010_Interlaken_FinalDeclaration_ENG.pdf.

27.          Protocol No. 15 amending the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms. Explanatory Report [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Reports/Html/213.htm.

28.          Draft Protocol 15 to the European Convention on Human Rights: a reference to the doctrine of the margin of appreciation in the Preamble to the Convention. Open letter to all member states of the Council of Europe [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.mdx.ac.uk/Assets/Joint%20NGO's%20Open%20letter%20to%20CM%20-%20Draft%20Protocol%2015%20to%20ECHR%20-%20April%202013.pdf.

29.          The Conscience of Europe. 50 Years of the European Court of Human Rights [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.echr.coe.int/Pages/home.aspx?p=echrpublications%2Fother.

30.          The Conscience of Europe [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.youtube.com/watch?v=YlgEbKWuvxc.

 

Гудима Д.А. Чи існує взаємозв'язок між підтриманням авторитету Страсбурзького суду та звуженням можливостей на звернення до нього?

Анотація. У статті розглядаються перспективи Європейського суду з прав людини відповідно до нових Протоколів № 15 і № 16 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Обґрунтовується висновок про існування діалектичної залежності між підтриманням авторитету Європейського суду з прав людини та необхідністю звуження можливостей на індивідуальні звернення до нього. Автор звертає увагу на передумови та процес розроблення вказаних Протоколів і їхнє значення для реформування конвенційного механізму захисту прав людини.

Ключові слова: кількість, якість, міра, Європейський суд з прав людини, Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод, Протокол № 15, Протокол № 16, принцип субсидіарності, свобода розсуду, «суттєва шкода», консультативні висновки.

 

Гудыма Д.А. Существует ли взаимосвязь между поддержанием авторитета Страсбургского Суда и сужением возможностей для обращения к нему?

Аннотация. В статье рассматриваются перспективы Европейского суда по правам человека в соответствии с новыми Протоколами № 15 и № 16 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Обосновывается вывод о существовании диалектической зависимости между поддержанием авторитета Европейского суда по правам человека и необходимостью сужения возможностей на индивидуальные обращения к нему. Обращается внимание на предпосылки и процесс разработки указанных Протоколов и их значение для реформирования конвенционного механизма защиты прав человека.

Ключевые слова: количество, качество, мера, Европейский суд по правам человека, Конвенция о защите прав человека и основных свобод, Протокол № 15, Протокол № 16, принцип субсидиарности, свобода усмотрения, «значительный вред», консультативные заключения.

 

Hudyma D. Is There a Relationship between Maintenance of Authority of the Strasbourg Court and Narrowing of Opportunities to Apply to It?

Summary. The prospects of the European Court of Human Rights under the Protocols № 15 and № 16 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms are considered in the article. The conclusion about the dialectical relationship between maintenance of the authority of the European Court of Human Rights and narrowing of the opportunities to apply to it with individual applications is founded. The attention to the background and the process of developing these Protocols and their importance for the reform of the Convention mechanism of human rights protection is paid.

Key-words: quantity, quality, measure, European Court of Human Rights, Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, Protocol № 15, Protocol № 16, principle of subsidiarity, margin of appreciation, significant disadvantage, advisory opinions.

Підтримайте у Google+